文/王克劍

隨著經(jīng)濟(jì)全球化、信息化發(fā)展，土地使用模式的不確定性增加，“模糊空間”與“空間流”開(kāi)始出現(xiàn)，衍生了各類新型空間形態(tài)，對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃發(fā)展造成了劇烈沖擊。

時(shí)代在變革，技術(shù)在創(chuàng)新。西方以克服市場(chǎng)失靈作為城市規(guī)劃的核心理念，以干預(yù)空間資源配置為基礎(chǔ)，從區(qū)域向國(guó)家及各地方蔓延，構(gòu)建了統(tǒng)籌大局的城市規(guī)劃體系——空間規(guī)劃。逐漸成為了“一種有別于傳統(tǒng)物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃的規(guī)劃方法”，由公共部門統(tǒng)籌安排，融合綠色生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩大需求，更加合理的進(jìn)行空間資源配置。

作為空間規(guī)劃概念的發(fā)源地——英國(guó)，以國(guó)家規(guī)劃政策為框架，以因地制宜、綜合、系統(tǒng)的空間規(guī)劃目標(biāo)為基礎(chǔ)，構(gòu)筑了一套“縱橫交錯(cuò)”的規(guī)劃評(píng)估與保障體系。

在英國(guó)，制度化、系統(tǒng)化的空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制是規(guī)劃體系的重中之重，通過(guò)構(gòu)建宏觀的、定性的空間規(guī)劃目標(biāo)與監(jiān)測(cè)主體相結(jié)合，將其分解為具體化、定量化、可測(cè)量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，經(jīng)過(guò)常態(tài)化、信息化數(shù)據(jù)分析來(lái)保障空間規(guī)劃結(jié)果的真正實(shí)現(xiàn)。

德國(guó)的空間規(guī)劃體系則更加復(fù)雜，涉及聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃、州空間規(guī)劃、區(qū)域空間規(guī)劃和初步土地利用規(guī)劃、土地利用分區(qū)規(guī)劃幾個(gè)方面。其中，聯(lián)邦規(guī)劃偏重行政統(tǒng)籌和規(guī)劃文件的概括性內(nèi)容。在州獨(dú)立立法權(quán)下，空間規(guī)劃形式各異，市鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃則作為地方核心規(guī)劃。其次，不同區(qū)域的規(guī)劃銜接完善，責(zé)任分明。在國(guó)家規(guī)劃政策框架下，部門政策對(duì)空間規(guī)劃的影響較大，且有大量的“非正式規(guī)劃”存在于空間規(guī)劃的各個(gè)階段。

荷蘭的空間規(guī)劃體系是國(guó)際空間規(guī)劃體系的一大標(biāo)桿，包括區(qū)域協(xié)調(diào)主體、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制和區(qū)域協(xié)調(diào)政策三部分。其中，區(qū)域協(xié)調(diào)主體是外因，由國(guó)家、省和市鎮(zhèn)政府、地方區(qū)域以及企業(yè)和公眾共同構(gòu)成，集體參與區(qū)域政策制定和實(shí)施，逐漸形成由政府主導(dǎo)下以區(qū)域組織為平臺(tái)的多元參與制度。區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制是主導(dǎo)，網(wǎng)絡(luò)化城市空間區(qū)域內(nèi)部要素的自由流動(dòng)、互相合作，共同推動(dòng)區(qū)域在空間、經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)等多層面的協(xié)調(diào)與融合。區(qū)域協(xié)調(diào)政策是主體，通過(guò)城市網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，限制城市間空間規(guī)劃分散，逐漸把區(qū)域發(fā)展納入到無(wú)形網(wǎng)絡(luò)之中，最終形成一種復(fù)雜的空間互補(bǔ)結(jié)構(gòu)。

在亞洲，日本的空間規(guī)劃體系與歐洲又有所不同。根據(jù)日本地方地域特點(diǎn)，制定了作為國(guó)家空間規(guī)劃核心的《國(guó)土形成規(guī)劃法》，并延伸出現(xiàn)了國(guó)土利用規(guī)劃以及依據(jù)各專業(yè)法規(guī)編制的專業(yè)土地利用規(guī)劃等，逐漸形成包含國(guó)家、都道府縣、市町村三個(gè)層級(jí)，“多規(guī)”并行的網(wǎng)絡(luò)式規(guī)劃體系。

空間規(guī)劃的理念核心唯一，是在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)下，由多元角色參與的、對(duì)空間資源使用和收益進(jìn)行分配及協(xié)調(diào)的治理過(guò)程。但若適應(yīng)到不同的國(guó)家內(nèi)，空間規(guī)劃便體現(xiàn)出“制度屬性”。

在我國(guó)，由于地方特有的管理體制和各類規(guī)劃編制的要求與基礎(chǔ)存在差異，城市規(guī)劃間的沖突和審批效率的低下等問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始嚴(yán)重制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的未來(lái)發(fā)展。

完善明確的制度、構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系是我國(guó)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的關(guān)鍵。規(guī)范規(guī)劃編制審批，構(gòu)筑全國(guó)統(tǒng)一的空間規(guī)劃規(guī)范，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃“編”“審”分離機(jī)制，制定完善的上下級(jí)約束性指標(biāo)是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)。

制定嚴(yán)格完善的規(guī)劃及建設(shè)許可。在農(nóng)村，系統(tǒng)推進(jìn)“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制和規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”，加強(qiáng)用地審批和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用等。

建立信息化、實(shí)時(shí)性的全周期規(guī)劃管理體系是我國(guó)空間可持續(xù)利用的重要保障。以國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)為支撐，建立規(guī)劃編制、審批、修改和實(shí)施監(jiān)督全程留痕制度，統(tǒng)籌國(guó)土空間用途管制、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可發(fā)放以及規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督等。

空間規(guī)劃體系的發(fā)展與區(qū)域發(fā)展階段、社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景密切相關(guān)，并呈現(xiàn)出多元化特征。一是綜合性。不同于城市規(guī)劃或土地利用規(guī)劃偏重單個(gè)要素的特點(diǎn)，空間規(guī)劃旨在通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多種要素進(jìn)行布局和秩序安排的基礎(chǔ)上，跨行業(yè)處理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等不同種類的問(wèn)題，考慮行業(yè)政策間的相互作用。二是多尺度。盡管空間規(guī)劃的最初提出是用于滿足歐盟空間一體化和跨國(guó)家的區(qū)域空間協(xié)調(diào)，但在其之后的拓展應(yīng)用過(guò)程中，空間規(guī)劃逐漸涵蓋了國(guó)家、區(qū)域、?。ㄖ菘h）、市等各個(gè)尺度空間，各個(gè)層級(jí)政府均以整體空間規(guī)劃為依托來(lái)解決本轄區(qū)內(nèi)的問(wèn)題。三是政策性?？臻g規(guī)劃除了塑造空間，還可更新城市規(guī)劃體系影響利益相關(guān)者在未來(lái)的投資，并規(guī)范其行為。

空間規(guī)劃在我國(guó)尚未完善，但在不斷修訂的過(guò)程中，逐漸形成“實(shí)施—監(jiān)測(cè)—反饋—調(diào)整—實(shí)施”的良性循環(huán)，“一步一個(gè)腳印”地實(shí)現(xiàn)我國(guó)的規(guī)劃目標(biāo)。（作者王克劍：城市建設(shè)雜志社社長(zhǎng)、中國(guó)亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）