城市管理綜合執(zhí)法實踐中，執(zhí)法人員常常更多關(guān)注違法行為的事實判定及行為評價的法律適用，對于立案程序的關(guān)注相對較少。但是，立案是行政處罰普通程序的第一顆扣子，“先立案后查處”是普通程序基本要求。回望立法歷史，行政處罰程序中關(guān)于立案階段程序的規(guī)定也相對滯后，直到2021年7月15日施行的《行政處罰法》（以下簡稱“《處罰法》”）增加了立案程序，這也從側(cè)面反映出立案程序的重要意義。如何理順法律邏輯而明確其中的法律關(guān)系，是執(zhí)法人員必須面對的問題。

本次《處罰法》修定中，第五十四條第二款規(guī)定，“符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時立案。”通過資料查閱，對比其送審全國人大一審稿中第五十條第二款規(guī)定，“行政機關(guān)認(rèn)為符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)立案”，審定版將“行政機關(guān)認(rèn)為”的前置條件予以修改，突出了立案標(biāo)準(zhǔn)的客觀性。但本次修訂，沒有明確“立案標(biāo)準(zhǔn)”的條件適用問題，特別是對于時效引發(fā)的免于行政處罰，對因主體適格、危害程度、主觀過錯等引發(fā)的不予行政處罰，是否是立案程序的排除性條件沒有進(jìn)一步規(guī)范，這難免會給一線執(zhí)法人員帶來很多困惑。

一、問題與困惑

可以明確的是，免于行政處罰、不予行政處罰，應(yīng)當(dāng)是建立在違法行為且危害事實客觀存在的邏輯起點上。如果違法行為本身不存在或不具有行政違法性，則應(yīng)當(dāng)直接“不予立案”。所以執(zhí)法實踐中，關(guān)于立案條件的適用，最主要問題就是哪些條件滿足下可以予以立案，即違法行為且危害事實客觀存在，如果違法行為已過追訴時效或相對人不具有行政責(zé)任能力、違法行為輕微且沒有造成危害后果、主觀沒有過錯等，立案是否是不予行政處罰、免于行政處罰的必要程序。

目前，國務(wù)院各部委根據(jù)修訂后的《處罰法》，相繼制定各主管行業(yè)規(guī)范性部門規(guī)章。2022年5月1日施行的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處罰程序規(guī)定》也明確了立案條件。但是經(jīng)過梳理，筆者注意到，各部委間對立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不盡相同，適用條件存在很大差異。例如：

1.訴訟時效問題

大多數(shù)部委規(guī)定都將時效問題作為立案的排除性條件，例如《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處罰程序規(guī)定》第十五條第二款第三項規(guī)定，“經(jīng)核查，符合下列條件的，應(yīng)當(dāng)予以立案：（三）違法行為未超過行政處罰時效”。但《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》未予以納入，其第十二條規(guī)定，“文物行政部門發(fā)現(xiàn)違法行為具有下列情形的，應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)立案：（一）有明確的違法嫌疑人；（二）有客觀的違法事實；（三）屬于文物行政處罰的范圍；（四）屬于本部門管轄”。

2.主觀過錯問題

大多數(shù)部委規(guī)定都將主觀過錯問題不作為立案的排除性條件，需立案后在調(diào)查事實基礎(chǔ)上，根據(jù)認(rèn)定結(jié)果作出不予處罰。但是《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第二十條第三項將其直接作為排除性條件，其規(guī)定“經(jīng)核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（三）當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。

3.時效、主體適格、危害程度、主觀過錯等概括性規(guī)定

《環(huán)境行政處罰辦法》第二十二條第二款第二項規(guī)定，“經(jīng)審查，符合下列四項條件的，予以立案：（二）依法應(yīng)當(dāng)或者可以給予行政處罰。”同時其第二十三條規(guī)定，“對已經(jīng)立案的案件，根據(jù)新情況發(fā)現(xiàn)不符合第二十二條立案條件的，應(yīng)當(dāng)撤銷立案”，其法律邏輯表明，如立案后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)給予處罰的應(yīng)予撤銷立案，而非給予不予處罰或免于處罰的行政決定，其概念內(nèi)涵包括可以不予行政處罰或免于行政處罰情形的。該類概括性設(shè)置立案排除性條件的，在其他部委關(guān)于立案程序中較為少見。

二、思考與探討

二十大報告明確提出要全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提出“加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度，完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準(zhǔn)。強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制和能力建設(shè)，嚴(yán)格落實行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度”的要求，對行政執(zhí)法行為的法律意義賦予了更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。每一項行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)且自然包括立案決定，如果立案標(biāo)準(zhǔn)的條件適用不規(guī)范，執(zhí)法人員很容易陷入“風(fēng)險陷阱”，損害相對人的公平正義。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個方面探討:

1.時效問題

目前僅有時效問題可以引發(fā)免于行政處罰，即《處罰法》第三十六條規(guī)定，“法律行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年”，該問題本質(zhì)是追訴時效，是違法行為人因違法行為被追究責(zé)任受到行政處罰的有限期限。其主要意義在于使得行政機關(guān)集中精力打擊現(xiàn)行違法行為，有利于社會平穩(wěn)安定。筆者認(rèn)為，時效在前期調(diào)查中是較為客觀的證據(jù)性材料，作為立案排除條件，是比較適當(dāng)?shù)?，有利于基層單位?jié)約行政執(zhí)法資源。

2.年齡、精神因素問題

根據(jù)《處罰法》第五十七條第三項規(guī)定，“調(diào)查終結(jié)，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：（三）違法事實不能成立的，不予行政處罰”。即違法事實的判斷認(rèn)定，也屬于立案后再認(rèn)定，需要先立案后決定。那么，如何理解“違法事實”問題？

從民事關(guān)系講，主體不適格導(dǎo)致民事法律行為不成立，同時當(dāng)事人也不具有民事責(zé)任能力，但是行為事實是成立的。從刑事關(guān)系講，主體不適格是“四要件”排除中的重要要件，是刑事犯罪行為的必要條件。所以，《處罰法》中“違法事實”中的“事實”是行政法律關(guān)系行為，還是客觀行為事實，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參考民事訴訟法相關(guān)規(guī)定，即先立案后根據(jù)具體情況給予不同行政處分。

同時需要注意，公安部門具有司法部門屬性，對于年齡的認(rèn)定具有司法效力，故在具體執(zhí)法中，基層公安執(zhí)法人員將因年齡引發(fā)的不予行政處罰種類作為了立案排除性條件。但由于城市管理部門不具有司法權(quán)限，對于有年齡需要辯證的，不能自行直接認(rèn)定年齡。

3.危害程度問題

根據(jù)《處罰法》第五十七條第二項規(guī)定，“調(diào)查終結(jié)，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰”，筆者認(rèn)為其內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括《處罰法》第三十三條規(guī)定，“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”。故可以推斷，危害程度并非立案排除性條件。

基層實踐中，公安機關(guān)對立案適用條件中“危害程度”適用更靈活。例如《治安管理處罰法》第九條，“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰”，該處將“調(diào)解”因素納入其中，是司法機關(guān)大調(diào)解制度的具體運用。經(jīng)調(diào)解后，極大降低了違法行為造成的危害影響，基層公安執(zhí)法人員在具體實踐中作為了不予立案的條件。對于城市管理部門而言，如何引入調(diào)解因素，建議須有法律、行政法規(guī)的明確規(guī)定。

三、執(zhí)法建議

綜上所述，一般行政案件立案是有客觀標(biāo)準(zhǔn)的，其條件適用基本原則是：必須是普通程序；必須具有明確的違法嫌疑人；必須具有明確的違法事實（初步認(rèn)定）；必須具有管轄權(quán)。其他目前均有探討空間，可以結(jié)合部門規(guī)章及案情實際進(jìn)一步確認(rèn)。對于城市管理部門執(zhí)法工作，筆者建議：

（一）加強立案程序的完善。要堅持問題導(dǎo)向，也要深挖法律根源，用一線執(zhí)法典型案例研判問題實質(zhì)，體現(xiàn)發(fā)展要求，推動立案程序規(guī)范性建設(shè)，特別是追訴時效、生理年齡、危害情節(jié)等可以進(jìn)一步統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同時結(jié)合基層執(zhí)法實際，積極強化向其他聯(lián)系部門、監(jiān)管部門溝通對接，促進(jìn)執(zhí)法工作信息暢通共享。

（二）緊盯立案執(zhí)行的監(jiān)督。深化立案程序的思想認(rèn)識，特別是立案適用管轄權(quán)判定、立案審核條件判定、撤銷立案條件判定等各環(huán)節(jié)的銜接貫通需要進(jìn)一步規(guī)范制定。同時強化紀(jì)律建設(shè)，對不符合立案條件立案的、符合立案條件未立案的、擅自撤銷已立案決定等違規(guī)行為從嚴(yán)查處，并根據(jù)不同情節(jié)給予相應(yīng)行政處分（組織處分），情節(jié)嚴(yán)重的符合其他法律處分的，按照相關(guān)規(guī)定移送處理。

（三）探索調(diào)解制度的適用。創(chuàng)新工作方式，落實“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制，摸索構(gòu)建“大調(diào)解”工作格局，對經(jīng)濟社會發(fā)展有著積極的現(xiàn)實意義，特別是與群眾生活聯(lián)系緊密、案情關(guān)系簡單且危害性較小，且能取得當(dāng)事人包容的，適當(dāng)引入“調(diào)解”，以釋放執(zhí)法空間，激發(fā)市場活力。

（作者：張萍 楊建 作者單位：成都市武侯區(qū)綜合行政執(zhí)法局； 成都市城市管理行政執(zhí)法總隊）